Deutschland stellt die Aufsicht über Versicherungsunternehmen auf eine neue Krisenordnung um. Bundestag und Bundesrat haben das Versicherungs-Sanierungs-Abwicklungs-und-Aufsichtsänderungs-Gesetz, kurz VSAAG, am 25. September 2026 in einem beschleunigten Verfahren passieren lassen. Das umfangreiche Gesetzespaket setzt zwei europäische Richtlinien um: Erstmals entsteht ein harmonisierter Rahmen für die Vorbereitung auf schwere Schieflagen und die geordnete Abwicklung von Versicherern. Zugleich wird das Regelwerk Solvabilität II überarbeitet, das die Kapitalausstattung, das Risikomanagement und die Aufsicht über Versicherungsunternehmen bestimmt.
Die politische Aufmerksamkeit galt zuletzt vor allem der befristeten Energiesteuersenkung, die der Finanzausschuss kurzfristig an das VSAAG angehängt hatte. Für die Versicherungswirtschaft liegt die dauerhafte Bedeutung jedoch in den übrigen Teilen des Gesetzes. Die neuen Regeln sollen verhindern, dass eine Krise eines Versicherers ungeordnet auf Kunden, andere Finanzunternehmen oder die Realwirtschaft übergreift. Das bedeutet nicht, dass Versicherungsverträge künftig automatisch staatlich garantiert sind. Es bedeutet vielmehr, dass Unternehmen und Behörden frühzeitig belastbare Pläne erstellen und für den Ernstfall über klar definierte Eingriffsmöglichkeiten verfügen müssen.
Nach der parlamentarischen Zustimmung kann das Gesetz ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Die zugrunde liegenden EU-Richtlinien müssen bis zum 29. Januar 2027 in nationales Recht umgesetzt sein und sind grundsätzlich ab dem 30. Januar 2027 anzuwenden. Bis zur Verkündung bleibt für einzelne Vorschriften der endgültige Wortlaut des Gesetzes maßgeblich. Für Versicherer beginnt die praktische Vorbereitung deshalb schon vor dem formalen Anwendungsstart: Datenhaushalt, Krisenszenarien, Entscheidungswege und die Trennbarkeit wichtiger Geschäftsbereiche lassen sich nicht erst in einer akuten Schieflage aufbauen.
Was Bundestag und Bundesrat beschlossen haben
Der Deutsche Bundestag nahm den Gesetzentwurf am 25. September 2026 in der Fassung des Finanzausschusses an. Am selben Tag ließ der Bundesrat das VSAAG passieren. Möglich war die ungewöhnlich schnelle Behandlung, weil die Länderkammer den kurzfristig ergänzten Gesetzesbeschluss noch in ihre bereits laufende Sitzung aufnahm. Das Paket ist ein Einspruchsgesetz; der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuss nicht an.
Der versicherungsrechtliche Kern beruht auf der Richtlinie (EU) 2025/1, der Insurance Recovery and Resolution Directive, kurz IRRD, sowie auf der Richtlinie (EU) 2025/2 zur Überarbeitung von Solvabilität II. Der Gesetzgebungsseite des Bundesfinanzministeriums beschreibt zwei miteinander verbundene Ziele: Der Versicherungssektor soll widerstandsfähiger werden, zugleich sollen langfristige private Investitionen erleichtert werden. Das ist wirtschaftlich relevant, weil Versicherer große Kapitalbestände verwalten und viele ihrer Verpflichtungen über Jahrzehnte erfüllen müssen.
Die Solvabilität-II-Änderungen betreffen unter anderem Proportionalität, Berichtspflichten, Nachhaltigkeitsrisiken, makroprudenzielle Instrumente, Gruppenaufsicht und die Zusammenarbeit bei grenzüberschreitenden Geschäften. Für kleine und nicht komplexe Unternehmen führt das EU-Recht eine eigene Kategorie ein, die grundsätzlich automatisch von bestimmten Vereinfachungen profitieren kann. Der Bundestag verweist beispielsweise auf Erleichterungen bei der Häufigkeit der Berichterstattung. Gleichzeitig bleibt die Aufsicht risikobasiert: Größe allein entscheidet nicht darüber, wie gefährlich eine Schieflage für Versicherte oder das Finanzsystem wäre.
Warum Versicherer ein eigenes Krisenregime erhalten
Versicherungen unterscheiden sich grundlegend von Banken. Ein Versicherer finanziert sich nicht in erster Linie über täglich fällige Einlagen und muss nicht dieselbe Art von Bankansturm bewältigen. Dennoch kann ein ungeordneter Ausfall erhebliche Folgen haben. Lang laufende Lebensversicherungen, Haftpflichtdeckungen oder Rückversicherungsverträge können Ansprüche über viele Jahre binden. Gleichzeitig sind Versicherer als institutionelle Anleger eng mit Kapitalmärkten, Unternehmen und Staaten verflochten.
Die bisherigen nationalen Instrumente waren innerhalb der EU unterschiedlich ausgestaltet. Die amtliche EUR-Lex-Zusammenfassung der IRRD nennt deshalb drei gemeinsame Ziele: Versicherungsnehmer und Finanzstabilität schützen, kritische Funktionen erhalten und den Einsatz öffentlicher Mittel begrenzen. Das neue Regime soll die normale Insolvenz nicht pauschal ersetzen. Eine besondere Abwicklung kommt vielmehr dann in Betracht, wenn ein Unternehmen ausfällt oder wahrscheinlich ausfallen wird, keine privatwirtschaftliche oder aufsichtliche Alternative rechtzeitig greift und die Abwicklung im öffentlichen Interesse erforderlich ist.
Die Trennung von Bank- und Versicherungsregeln bleibt wichtig. Der wirtschaftliche Hintergrund der Ertragslage deutscher Banken sagt wenig darüber aus, wie Risiken eines Lebens- oder Rückversicherers entstehen. Während Banken häufig mit Liquiditäts- und Kreditrisiken verbunden werden, stehen bei Versicherern zusätzlich versicherungstechnische Risiken, langfristige Garantien, Katastrophenschäden und die Abstimmung zwischen Vermögenswerten und Verpflichtungen im Vordergrund.
Sanierungsplan und Abwicklungsplan erfüllen unterschiedliche Aufgaben
Das VSAAG führt zwei Planungsebenen zusammen, die nicht verwechselt werden sollten. Der präventive Sanierungsplan stammt aus dem Unternehmen. Er beschreibt, wie ein Versicherer seine finanzielle Solidität unter schwerem Stress aus eigener Kraft wiederherstellen kann. Ein Abwicklungsplan wird dagegen von der zuständigen Behörde vorbereitet. Er kommt für den Fall in Betracht, dass Sanierungsmaßnahmen nicht ausreichen und ein öffentliches Interesse an einer geordneten Abwicklung besteht.
Präventive Sanierungsplanung bleibt Aufgabe des Versicherers
Ein Sanierungsplan muss realistische Belastungsszenarien, Frühwarnindikatoren, Handlungsoptionen und Entscheidungsprozesse enthalten. Denkbar sind Maßnahmen zur Stärkung der Kapitalausstattung, zur Verringerung von Risiken, zur Anpassung des Neugeschäfts oder zur Veräußerung von Vermögenswerten und Geschäftsbereichen. Entscheidend ist nicht eine möglichst lange Dokumentation, sondern die Frage, ob Optionen unter Zeitdruck tatsächlich ausführbar sind. Eine Maßnahme, die erst monatelange Vorarbeiten oder ungesicherte Zustimmung Dritter benötigt, bietet in einer akuten Krise nur begrenzten Schutz.
Die IRRD verlangt keine identische Planung für jedes Unternehmen. Die Aufsicht wählt Unternehmen risikobasiert aus und kann vereinfachte Anforderungen vorsehen. Zugleich gibt die Richtlinie eine breite Marktabdeckung vor: Jeweils mindestens 60 Prozent des Lebens- und Rückversicherungsmarktes sowie des Nichtlebens- und Rückversicherungsmarktes eines Mitgliedstaats müssen der präventiven Sanierungsplanung unterliegen. Der Anteil wird bei Leben über versicherungstechnische Bruttorückstellungen und bei Nichtleben über gebuchte Bruttobeiträge bestimmt. Die Quote ist daher keine Aussage darüber, dass 60 Prozent aller einzelnen Versicherer erfasst werden.
Abwicklungsplanung liegt bei der Behörde
Der Abwicklungsplan bereitet eine Situation vor, in der das Unternehmen nicht mehr aus eigener Kraft stabilisiert werden kann. Er untersucht, welche Funktionen kritisch sind, wie Verträge, Vermögenswerte oder Geschäftsteile übertragen werden könnten und welche Hindernisse einer geordneten Abwicklung entgegenstehen. Die EU-Richtlinie verlangt auf dieser Ebene eine Marktabdeckung von jeweils mindestens 40 Prozent der Lebens- und Nichtlebensmärkte. Auch hier handelt es sich um Marktanteile und nicht um einen festen Prozentsatz der Unternehmen.
Für Deutschland soll die neue Abwicklungsaufgabe bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht angesiedelt werden. Damit nutzt der Gesetzgeber vorhandene Aufsichtsdaten und Fachwissen. Die Abwicklungsfunktion muss dennoch so organisiert sein, dass Interessenkonflikte mit der laufenden Aufsicht vermieden werden. In grenzüberschreitenden Gruppen kommen zusätzlich Abwicklungskollegien und die Zusammenarbeit mit anderen nationalen Behörden sowie der europäischen Versicherungsaufsicht EIOPA hinzu.
Welche Eingriffe im Krisenfall möglich werden
Die neuen Befugnisse sollen eine Auswahl zwischen regulärem Insolvenzverfahren und geordneter Abwicklung ermöglichen. Im Abwicklungsfall können Behörden je nach Situation Geschäfte oder Vermögenswerte übertragen, einen solventen Auslauf anordnen oder Ansprüche und Kapitalinstrumente herabschreiben beziehungsweise umwandeln. Ein solventer Auslauf bedeutet, dass kein Neugeschäft mehr gezeichnet wird, bestehende Verträge aber geordnet weitergeführt werden. Übertragungsinstrumente können dazu dienen, tragfähige Bestände auf einen Erwerber oder eine Brückenstruktur zu verschieben.
Solche Eingriffe sind keine beliebig einsetzbare Rettung. Vor einer Abwicklung müssen gesetzliche Voraussetzungen erfüllt und Alternativen geprüft werden. Anteilseigner sollen Verluste zuerst tragen. Gläubiger dürfen grundsätzlich nicht schlechter gestellt werden, als sie bei einer Liquidation im regulären Insolvenzverfahren gestellt wären. Die konkrete Behandlung hängt von der Rangfolge der Ansprüche, vom Geschäftsmodell und vom gewählten Instrument ab. Deshalb wäre die Aussage falsch, jede Police werde in einer Krise unverändert fortgeführt oder jeder Anspruch vollständig geschützt.
Für Versicherungsnehmer ist vor allem die Kontinuität wichtiger Leistungen relevant. Bei langfristigen Verträgen zeigt sich das besonders deutlich; der Überblick zur Zukunft der Lebensversicherung ordnet die Bedeutung von Garantien, Kapitalanlage und langen Laufzeiten ein. Auch in der privaten Krankenversicherung können laufende Leistungsbeziehungen eine andere praktische Bedeutung haben als bei kurzfristigen Sachverträgen. Der Beitrag zur Zukunft der Gesundheitsversicherung bietet hierzu den branchenspezifischen Hintergrund.
Was sich für Versicherungsunternehmen bis 2027 praktisch ändert
Die wichtigste Aufgabe ist eine belastbare Bestandsaufnahme. Unternehmen müssen klären, ob sie voraussichtlich in den Kreis der Sanierungsplanung fallen, welche Gruppenstruktur maßgeblich ist und welche Informationen die BaFin für die Abwicklungsplanung benötigt. Parallel muss geprüft werden, ob bestehende Notfallkonzepte die Anforderungen des neuen Regimes abdecken oder nur operative Störungen behandeln. Business-Continuity-Pläne helfen etwa bei IT-Ausfällen; ein präventiver Sanierungsplan muss dagegen die finanzielle Tragfähigkeit unter schweren Stressbedingungen wiederherstellen können.
Darauf folgt die Datenfrage. Abwicklungsfähig ist ein Unternehmen nur, wenn Verträge, Verpflichtungen, Sicherheiten, Rückversicherungsbeziehungen und Vermögenswerte schnell und verlässlich abgegrenzt werden können. Besonders anspruchsvoll sind komplexe Gruppen, gemeinsame IT-Plattformen und ausgelagerte Dienstleistungen. Die Behörde muss erkennen können, welche Leistungen für einen Bestand unverzichtbar sind und wie sie nach einer Übertragung weiterlaufen. Unklare Eigentumsrechte, nicht dokumentierte Abhängigkeiten oder uneinheitliche Datenmodelle können aus einem rechtlichen Problem ein operatives Risiko machen.
Auch Leitung und Governance werden stärker gefordert. Frühwarnindikatoren müssen mit konkreten Eskalationswegen verbunden sein. Zuständigkeiten zwischen Vorstand, Risikomanagement, Aktuariat, Finanzen, Recht und IT dürfen in einer Krise nicht erst ausgehandelt werden. Für kleinere Häuser ist Proportionalität besonders wichtig, weil eine vollständige Parallelorganisation unverhältnismäßig wäre. Der Bundesrat hatte bereits im ersten Durchgang darum gebeten, europarechtliche Spielräume zugunsten kleiner und nicht komplexer Versicherer auszuschöpfen. Die endgültige Praxis wird daher auch von technischen Standards und der Verwaltungspraxis der BaFin abhängen.
Solvabilität II verbindet Stabilität mit Investitionsspielräumen
Das zweite Standbein des Gesetzes ist die Überarbeitung von Solvabilität II. Versicherer müssen weiterhin ausreichend Eigenmittel für ihre Risiken halten. Die Änderungen sollen aber die Langfristigkeit des Geschäfts besser berücksichtigen und bestimmte Regeln verhältnismäßiger gestalten. Die EU-Richtlinie nennt Erleichterungen für kleine und nicht komplexe Unternehmen unter anderem bei Berichterstattung, Offenlegung, Governance, der Überprüfung interner Leitlinien, der Berechnung versicherungstechnischer Rückstellungen und der eigenen Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung.
Zugleich werden Nachhaltigkeitsrisiken, Liquiditätsrisiken und makroprudenzielle Aspekte stärker verankert. Damit verschiebt sich die Perspektive von der Solvenz eines einzelnen Unternehmens zu möglichen Wechselwirkungen im gesamten Markt. Die Reform will außerdem Kapital für langfristige Investitionen mobilisieren. Das passt zur europäischen Debatte über die Finanzierung wachsender Unternehmen; der EU-Investorenpakt für Tech-Scale-ups zeigt, wie wichtig institutionelle Anleger für größere Wachstumsfinanzierungen werden sollen. Mehr Investitionsspielraum ist jedoch keine Abkehr von Risikokontrolle, sondern an Voraussetzungen und Aufsicht gebunden.
Welche Folgen Versicherte und Unternehmen erwarten können
Für private und gewerbliche Versicherungsnehmer ändert sich am Tag des Inkrafttretens nicht automatisch der Inhalt bestehender Verträge. Das VSAAG ist vor allem Aufsichts- und Krisenrecht. Seine Wirkung zeigt sich in der Vorsorge der Unternehmen und in den Handlungsmöglichkeiten der Behörden. Im Idealfall bleibt das Regelwerk für Kunden unsichtbar, weil Risiken früher erkannt und Krisen ohne Unterbrechung kritischer Leistungen bewältigt werden.
Die neuen Regeln beseitigen weder Kapitalmarktrisiken noch Naturkatastrophen, Cyberangriffe oder Fehlkalkulationen. Sie können aber die Wahrscheinlichkeit verringern, dass ein grundsätzlich beherrschbares Problem durch fehlende Vorbereitung eskaliert. Für Unternehmen, die auf Versicherungsschutz angewiesen sind, ist das wirtschaftlich relevant: Eine unterbrochene Haftpflicht-, Transport- oder Kreditversicherung kann Lieferketten und Finanzierung belasten, selbst wenn der unmittelbare Schaden beim Versicherer entsteht.
Eine Einordnung ist deshalb wichtiger als ein pauschales Sicherheitsversprechen. Das VSAAG stärkt Verfahren, Transparenz und behördliche Werkzeuge. Ob ein konkreter Versicherungsvertrag in einer Krise vollständig erfüllt, übertragen oder angepasst wird, hängt vom Einzelfall und der gesetzlichen Rangfolge ab. Individuelle Ansprüche lassen sich nicht aus allgemeinen Informationen über das Gesetz ableiten.
Typische Missverständnisse rund um das VSAAG
Ein häufiges Missverständnis ist die Gleichsetzung von Sanierung und Abwicklung. Sanierung zielt auf die Wiederherstellung eines weiterhin selbstständigen Unternehmens. Abwicklung ist ein behördlich gesteuertes Verfahren für einen Ausfall oder wahrscheinlichen Ausfall, wenn ein öffentliches Interesse besteht. Ebenso falsch wäre es, aus den Marktquoten von 60 und 40 Prozent direkte Quoten einzelner Versicherer abzuleiten. Die Bezugsgrößen sind Marktanteile, die nach Rückstellungen oder Beiträgen berechnet werden.
Auch die Rolle der BaFin sollte nicht als staatliche Übernahme der Versicherungswirtschaft verstanden werden. Die Behörde erhält Planungs- und Eingriffsbefugnisse, damit in einer Krise geordnete Optionen verfügbar sind. Eigentümer und Gläubiger bleiben grundsätzlich für Verluste verantwortlich. Öffentliche Mittel sollen gerade begrenzt werden. Schließlich bedeutet die Erleichterung langfristiger Investitionen nicht, dass Versicherer ohne Kapitalunterlegung beliebige Risiken eingehen dürfen; Solvabilität II bleibt ein risikobasiertes Aufsichtssystem.
Fazit: Das VSAAG macht Krisenvorsorge zur dauerhaften Infrastruktur
Mit dem VSAAG erhält Deutschland erstmals einen umfassenden, europäisch abgestimmten Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen. Bundestag und Bundesrat haben das Paket am 25. September 2026 gebilligt. Nach Ausfertigung und Verkündung sollen die zentralen europäischen Vorgaben ab dem 30. Januar 2027 angewendet werden. Für Versicherer bleibt damit nur ein begrenztes Zeitfenster, um Planungsprozesse, Daten, Verantwortlichkeiten und operative Trennbarkeit auf die neue Ordnung auszurichten.
Die Reform verbindet drei Ebenen: Unternehmen müssen belastbare Sanierungsoptionen vorbereiten, die BaFin plant für eine mögliche Abwicklung und Solvabilität II wird zugleich proportionaler sowie um neue Risikoaspekte ergänzt. Für Versicherte entsteht daraus keine uneingeschränkte Garantie, wohl aber eine bessere Chance auf geordnete Entscheidungen und die Fortführung wichtiger Leistungen. Wirtschaftlich ist das relevant, weil Versicherer zugleich Schutzgeber, langfristige Vertragspartner und große Investoren sind.
Der entscheidende Praxistest folgt nach der Verkündung. Technische Standards, Auswahlentscheidungen der Aufsicht und die Umsetzung in den einzelnen Unternehmen bestimmen, wie hoch der zusätzliche Aufwand ausfällt und ob Proportionalität tatsächlich funktioniert. Die Richtung ist jedoch klar: Krisenmanagement wird nicht mehr erst beim Eintritt der Schieflage organisiert, sondern als dauerhafte Infrastruktur des Versicherungsmarkts aufgebaut.
Häufige Fragen zum VSAAG
Die wichtigsten Begriffe und Fristen lassen sich in sechs Punkten zusammenfassen. Für konkrete Verträge oder gesellschaftsrechtliche Pflichten bleibt eine individuelle rechtliche beziehungsweise aufsichtsrechtliche Prüfung erforderlich.
Was bedeutet die Abkürzung VSAAG?
VSAAG steht für Versicherungs-Sanierungs-Abwicklungs-und-Aufsichtsänderungs-Gesetz. Das Artikelgesetz setzt die europäische Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Versicherern sowie Änderungen an Solvabilität II in deutsches Recht um.
Wann gelten die neuen Regeln?
Die EU-Richtlinien müssen bis zum 29. Januar 2027 umgesetzt sein und sind grundsätzlich ab dem 30. Januar 2027 anzuwenden. Für Deutschland sind Ausfertigung und Verkündung des vom Bundestag und Bundesrat gebilligten Gesetzes noch maßgeblich; einzelne Vorschriften können besondere Inkrafttretensregeln enthalten.
Muss jeder Versicherer einen Sanierungsplan erstellen?
Nein. Die Aufsicht wählt Unternehmen anhand risikobasierter Kriterien aus und kann vereinfachte Anforderungen vorsehen. Auf Marktebene müssen jedoch mindestens 60 Prozent des Lebens- und Nichtlebensmarktes der präventiven Sanierungsplanung unterliegen.
Ist eine Abwicklung dasselbe wie eine Insolvenz?
Nein. Eine besondere Abwicklung setzt unter anderem einen Ausfall oder wahrscheinlichen Ausfall und ein öffentliches Interesse voraus. Fehlt dieses öffentliche Interesse, bleibt das reguläre Insolvenzverfahren grundsätzlich die maßgebliche Alternative.
Sind Versicherungsverträge durch das VSAAG vollständig garantiert?
Nein. Das Gesetz verbessert Vorbereitung und Eingriffsmöglichkeiten, verspricht aber keine vollständige Erfüllung jedes Anspruchs. Die Behandlung eines Vertrags hängt von der Situation des Unternehmens, der Rangfolge der Ansprüche und dem eingesetzten Abwicklungsinstrument ab.
Welche Behörde ist für die Versicherungsabwicklung zuständig?
Die neue Abwicklungsaufgabe wird bei der BaFin angesiedelt. Dabei muss die Abwicklungsfunktion so organisiert sein, dass sie unabhängig handeln und Interessenkonflikte mit der laufenden Versicherungsaufsicht vermeiden kann.
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